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提高专项债区域发行额度的政策建议

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1、大力发展税源经济,增加地方财政收入

大力发展税源经济,可以增强地方经济内生动力,提高地方政府财政实力,进而降低地方政府债务率,化解地方政府债务风险。从各地区实践来看,债务率下降地区的财政收入增长率普遍较高。

专项债额度较低地区经济实力相对落后,财政收入受疫情影响普遍较大。目前国内防疫形势总体向好,该类地区发展税源经济,一是有序促进企业复工复产,增加就业,鼓励消费,提高增值税收入,巩固已有税源;二是大力扶持中小企业创新发展,通过大力发展中小企业,提高市场化程度,做强服务产业,促进地方就业,培育新增税源;三是引导传统产业与新兴产业融合发展,充分利用地区发展的政策红利,承接发达地区的项目合作与产业转移。通过内外联动,进一步助力产业转型,丰富税源结构。鉴于发展税源经济对地方财政收入和地方政府债务率的改善效用,其对提高专项债区域发行额度尤为关键。

2、搭建专项债券项目库,提高地方融资需求

  根据《暂行办法》专项债的测算和分配上很大一个因素是结合项目需求的。为了争取更多的专项债额度,就需要围绕着中央政策,积极储备项目,丰富项目种类,提高项目质量,夯实前期准备,建立和完善项目库,挖掘专项债潜力。在储备项目时,一方面要充分了解民生需求,推动群众期盼、迟早要干的项目。提高人民群众获得感,有助于地方带动内需、招才引智。在项目筛选过程中,要解放思想,敢于创新,对于能够改善民生、促进经济发展的领域,充分调研,大胆尝试,不局限于项目的短期效益,着眼未来。另一方面要结合地区发展战略、响应国家重大政策,为地区经济的长远发展提供基础、人才与空间,促进地方产业转型升级。

  在项目筛选过程中,一方面要做好项目前期论证和财务测算,科学合理测算项目未来现金流,落实项目投资资金来源和偿债责任,制定融资方案和投资分年计划。另一方面要做好项目投融资规划咨询,确定项目投融资规模和项目绩效目标。依据项目特点、政策导向、市场状况等,依法合规设计项目投融资模式和运作方式,合理确定项目投融资模式组合、财务测算,科学设定项目绩效目标。专项债的关键是项目的收益与融资自求平衡,对于项目的收益性,要从联系的、客观的、发展的角度出发,通过积极协调,科学规划,使项目产生充分的经济社会效益。在项目入库过程中,对可研报告科学、立项批复决策快、投入产出指标明析、过程管理规范、效果指标量化,尤其是经济和社会效益、环境效益和可持续发展能力强,以及受益对象满意度较高的项目,优先予以入库,优先批复债券规模。

  在搭建专项债券项目库时,要首先保证在建项目的融资需求,持续对项目进行跟踪监测,防止出现“半拉子”工程。对在建工程安排专项债资金,一方面有助于提高专项债发行与使用效率,另一方面有助于地方基础设施建设的连续性,快速撬动社会资本,确保地区经济高质量发展。对在建项目使用专项债资金支持时,要明确项目的投融资安排与收益分配,明确项目相关主体责任,排除项目法律风险。对于专项债资金做好绩效管理,防范工程进度不及预期和收益分配混乱带来的债务风险传导。

3、理性使用专项债资金助力“新基建”可持续发展

  新型基础设施建设,既是减弱疫情对经济发展冲击的短期对策,也是推动我国经济结构转型升级,加快推进产业数字化发展的长期选择。近日,国家发改委明确新基建内涵,其主要包含三方面内容:一是信息基础设施,如以5G、物联网等为代表的新基建;二是融合基础设施,主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术,支撑传统基础设施转型升级,进而形成的融合基础设施;三是创新基础设施,主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施。

  从上述内涵来看,新基建的技术性、专业性以及市场不确定性相对较强,市场化程度高,经济相对落后地区在将“新基建”项目纳入专项债项目库时,需根据上述项目筛选流程谨慎选择,避免因项目经验不足增加财政负担和地区债务风险。

  鉴于“新基建”的特性,与资金支持相比,政府对于“新基建”领域的支持更多应当体现在行政层面,做到“不缺位、不错位、不越位”。新基建技术要求高,需要更加有效地发挥各方力量、集聚创新智慧。政府在进行资金支持的同时,更要在规划布局、政策引领等方面发挥应有作用,做好顶层设计,加强部署协调,避免盲目推进,引导和鼓励有意愿有实力的企业特别是民营企业参与,让“新基建”领域投资形成可持续发展的良性模式。

4、建设地方政府债务绩效管理体系,加强专项债全生命周期管理

  房地产相关领域退出专项债舞台后,各地区专项债项目多样性显著提高,多类型项目打包发行增多,为专项债的长期管理增加了难度。地方政府债务绩效管理,重在搭建政府债券项目绩效评价指标体系,在客观量化的基础上,对项目储备和债券举借、使用、偿还等环节实施“全方位、全过程、全覆盖”的绩效评价。在信息披露方面,引入评级机构等第三方评价机构,形成客观标准的评价报告,提高公共资源配置效率和产出效益评价的公允性、客观性,并接受社会各界监督。此外,政府债务绩效管理需重视信息化建设、构建地方政府财政数据平台,实现对财政支出有关的各类财政数据、评价反馈数据等各方面数据的统计和分析,最终达到财政“绩效监督”的目的。

  专项债券项目在规划期、发行期、建设期、运营期和清偿期所呈现的风险不尽相同,因此,对专项债券进行全生命周期管理,明确不同时期债券风险管理的目标与重点,是防范化解专项债务风险的必要途径。在专项债券全生命周期管理过程中,地方政府要落实风险管理的主体责任,确保项目信息披露的真实有效,让市场、投资者能够全面详细地了解地方专项债及项目全生命周期的信息,主动接受全社会的监督。并通过市场化方式引入评级公司等第三方机构,完善风险防控体系建设,定期对各地募投项目开展压力测试,加强对风险地区的日常监测,提前明确风险预期,做好债务风险的应急预案。

 

5、完善政府债务风险管理体系,防范区域金融风险的传导

  金融风险具有极强的传导性。近年来,我国债券市场违约逐渐常态化,区域金融风险,尤其是城投债务风险备受市场关注。相比地方政府显性债务风险,地方城投积累的隐性债务风险更加严峻。近年来,地方城投公司多作为专项债券募投项目的承接方,一旦其发生信用风险,不仅直接加剧相关专项债券风险,而且可能传导至地方金融体系,对地区社融与信贷市场、地区经济发展造成重大负面影响,并最终导致公共财政收入下滑,引发政府债务风险。

2020年9月8日 10:22
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